无论在计划经济体制下还是市场化改革的今天，政府科技投入对推动我国科技发展一直起着极其重要的作用。然而，政府科技投入项目形成的知识产权归属问题在我国并没有得到很好的解决。我国政府投入部门和科技成果完成单位以及个人之间的法律关系不够明确，由此产生了科研成果与市场脱节、研发效率低下、资源浪费严重等问题。这种局面已严重阻碍了我国科技的进步与发展，因此加强政府投入项目成果知识产权归属原则的研究已迫在眉捷。

    一、政府科技投入的特点及目标

    政府科技投入是政府利用财政资源支持科技活动的重要方式。从投入的方式来看，主要包括税收减免、补助津贴、无偿赠款及直接财政拨款等；从投人的领域来看，有基础研究项目的投入、应用研究项目的投入和试验发展项目的投入。本文所指的政府科技投入主要是政府在应用研究计划项目上的直接财政拨款。

    科技投入是政府行使其职能，对市场实行宏观调控的重要手段。在市场经济条件下，私人大都不愿意投资于无法收费的公益性研究与开发项目，如公共卫生、交通、环境保护等项目；也不愿投资于那些难以确定回报率的高投入、高风险、大规模、长周期的基础性研究项目以及高新应用技术研究开发项目。对于市场的这一缺陷，政府有责任去弥补。为了公共利益及国家目标的实现，政府必须对上述领域进行投入，而且只有政府才能完全担此重任。

    政府对科研项目的投入与私人对科研项目的投入不同，表现在：

    1．投入的目的不同

    政府科技投入是政府履行社会公共职能，弥补市场缺陷，对市场进行宏观调控的一种方式，其根本目的不在于营利，而是为了社会公共利益和国家利益；而私人科技投入一般都代表私人利益，其价值取向在于提高私人部门的劳动生科技与法律产率，以使自己获得更大的经济效益。

    2．投入的领域不同

    政府科技投入的领域主要是公益性、非竞争性的基础研究和高新技术应用研究项目，因此它对公众生活产生广泛性和根本性的影响，其科技成果的转化具有重大社会意义；而私人科技投入领域主要在私人产品市场和竞争性较强的技术开发与应用项目，因此它对公众生活的影响往往是局部的片面的，对社会整体科技进步的推动作用相对较小。

    3．投入的对象不同

    政府科技投入是为了弥补市场缺陷及促进公平竞争，其投入对象主要是科研院所，高校及中小企业；而私人科技投入对象主要是自己的经济组织或是其委托的特定研究机构，以便获得具有市场竞争力的应用技术。

    政府科技投入也不同于政府经营性投资。政府经营性投资主要通过国有企业按照市场经济规律进行，它不仅要求投资运用后收回原有的价值，而且还要求得到比原有价值更高的增量价值，以便提高政府财政积累。而政府科技投入属于非经营性或事业性投入，不是用于增值，而是以追求全社会利益最大化为最终目标，因而它要求科研成果产生后能够在全社会范围内最大限度地推广使用。

    总之，政府科技投入既不同于私人科技投入也不同于政府自身的经营性投资，因此它不能适用私人科技投入和政府经营性投资的市场规则。政府在其科技投入中的法律地位不同于科技市场中的普通顾客，它是公共利益的代表者、科技政策的制订者、以及科技市场的调控者。政府科技投入的终极目标是促进技术创新，并使科技成果得以最充分利用，从而推动国家和社会科学技术的进步。因此，科技投入的政府部门不应该利用“谁投资谁拥有”“谁投资谁收益”的市场原则，从受资方那里要求充分的经济利益回报，更不能将其投入项目科技成果的知识产权独占。

    二、美、德、日及我国台湾地区科技投入项目知识产权归属原则

    1．美国

    美国在处理政府投入项目成果知识产权尤其是专利权的归属问题上，经过了半个世纪的探索。二十世纪六十年代之前，美国各行政部门在处理这类问题时各行其是，纷纷制定自己的归属原则。这些原则归纳起来不外乎两种，一是“收权原则”，二是“放权原则”。“收权原则”认为，政府投入的科研项目所产生的创造发明及其专利统归政府所有，因为政府代表公众对项目投入了资金。政府有权代表公众收回科研成果及其专利，并免费交由公众使用；而“放权原则”则认为，这些创造发明和专利，是受资方在研究开发时附带产生的，而且受资方在履行项目合同过程中，投入了大量的人力、物力甚至财力，因此研究开发单位有权拥有和保留这些创造发明及其专利，但政府基于公共利益可以免费使用。1963年，美国政府发布了一项统一而且灵活的政策，即在政府获得专利权能够更好地服务于公共利益时，那么专利权就归属于政府，否则就由研究开发单位保留。这项政策从表面上看，似乎是合理的，但它过于笼统、含糊、缺乏可操作性，实际上是赋予了政府处理这类问题的更大的自由裁量权。政府根据这一项策，可以“公共利益”为借口，仍占据大量专利，但这些专利大多被束之高阁，只有极少一部分被市场利用，政府科技投入的目标仍难以实现。

    二十世纪八十年代以来，美国为了加快科技发展步伐，对传统的专利政策进行了反省，并对其专利制度进行了三次大的修改，通过了《史蒂文森法案》和《贝杜尔法案》等法律规范。根据修改后的专利法，接受联邦政府科技投入的对象主要分为三类。第一类是由政府拥有并操作的联邦实验室（GOGO）第二类是政府拥有，承包商操作的联邦实验室（GOCO）；第三类是大专院校等非营利机构。对于GOGO研究人员职务上的任何发明创造的专利权及电脑软件的著作权都归属于联邦政府所有，但是政府可以授权联邦实验室董事会与企业签订专利技术移转协议。GOCO和大专院校等非营利机构对其受政府资助部门同意后，可以独家授权方式对这些专利权和著作权进行转让和利用。但是政府保留行政介入权以及基于公共利益需要而无偿实施该智力成果的权利。

    2．德国

    德国知识产权归属以保护智力成果完成者个人利益为总体原则。对于发明创造，德国适用“发明人原则”，由发明人或设计人申请并获得专利权，职务发明也不例外。政府出资项目产生的发明创造同样遵循这一原则，由发明人享有原始的专利申请权。德国认为，尽管从表面来看，政府有权支配这类发明创造，但由于政府无须考虑竞争利益，因此原则上没有取得该研究成果全部权利的必要。政府科技投入是为了产生更多的科技成果并使这些成果有效转化。因此，如果研发单位或个人更善于利用科研成果并使其发挥更大经济效益，那么政府就不应享有除无偿的非独占的使用权以外的知识产权。但是，职务发明归属原则不适用于大学教师。大学教师的任何发明包括本职工作中的发明，均属自由发明，学校不得要求大学教师转让其发明申请权及专利权。大学教师在其发明完成后，没有告知学校的义务，但学校有非专属但优先的使用权。德国的这一规定在于保障大学教学与研究自由，鼓励大学教师积极主动地从事科技研究开发工作。马克斯普朗克协会是德国最大最重要的独立的民间学术研究机构，其经费主要来自于政府，但其研究成果并不因此而归属于政府，而是由研究人员与该协会依“发明人原则”享有。协会和研究人员可以独占方式授权他人实施专利，并代表政府保留被授权人无正当理由不实施或未充分实施时对契约的终止权，以及基于公共利益作其他许可授权的权利。

    3．日本

    在日本，政府资助科研项目成果的知识产权归属长期以来一直是个争论的问题。通常的作法是，政府的雇员（包括国立大学教授或国立研究机构研究员）的创造发明如果利用了政府专门资金或专门设备，则按雇员发明法的规定，其专利权归属于政府。雇员有权获得一些相应的补偿金，并可享有保留非独占性许可证的权利。而非政府雇员，利用政府经费进行的创造发明，其专利权由投资方的政府和受资方的个人通过合同的方式约定。日本传统的指导思想是政府出资项目的研究成果应由政府保留其专利权，即采取“收权原则”，通过“收权原则”使政府出资产生的创造发明能够公开利用，或者在政府指导下发挥其效用。但实际上，政府管理实施这类专利的效果并不理想，大量的政府科技投入项目成果得不到充分的应用，日本政府不得不对传统的“收权原则”进行反省。

    尽管迄今为止日本尚无关于政府科技投入项目知识产权归属的统一规定，但是鼓励技术创新，加速发明创造成果有效利用已成为日本科技立法的主要指导思想。1996年4月，日本科学技术会制定的《科学技术基本计划草案》提出，国立科研机构的发明人员将与国家共享研究成果的专利权，并允许科研人员用自己研究开发的成果创办企业。

    4．台湾地区

    我国台湾地区在政府科技投入项目成果知识产权归属方面长期缺乏专门的规定，在实际运作上一直援用“国有财产法”，即只要由政府出资，不论委托还是补助，均由政府取得相关的智慧财产权。但由于受“国有财产法”对于权利处分及行使规范的限制，政府的这些智慧财产权的运用相当困难，实际上真正被运用的极为有限。而智慧财产权要经使用才能真正发挥其价值，若一直未被使用，不仅无法收回其经济利益，而且技术发明也可能因时间流逝而丧失其价值。如何才能充分利用这类智慧财产，使之达到技术扩散目的并给社会带来经济利益，这是台湾地区行政当局及学术界所共同关心的一个问题。倾向性观点是，政府没有必要取得其出资形式的智慧财产权，特别是在补助情形之下，如补助目的已达到，而且智慧财产权由受补助者享有更可发挥其效用，则应考虑将智慧财产权“下放”。

    2000年3月，台湾颁布了《政府科学技术研究发展成果归属及运用办法》，该办法规定，政府无论是以哪种形式出资进行科技研发工作，其所获得智慧财产权及成果归属排除“国有财产法”的适用，不再拘限于“政府出资，必须享有所有权”的观念，而以归属研究单位为原则，归属政府为例外。研发成果归属研发单位时，资助政府机关享有无偿的、全球性的、非专属及不可转让的实施权利，并且资助机关对其成果的转让与实施行使“行政介入权”，而且还享有一定的研发成果收益分配权。

    5．小结

    从上述可以看出，美国、德国、日本都希望政府科技投入项目科技成果被完全利用，因此“放权让利”是其处理政府投入项目成果知识产权归属问题的总的指导思想和基本原则。这些国家将政府资助项目研发成果的知识产权下放给研发单位，研发单位负责技术转让并获得转让金，但政府保留使用权和必要的介入权。我国台湾也明确规定，政府投入所获得的智慧财产权与成果之归属不再适用“国有财产法”中“政府出资，政府享有所有权”的规范条款，而以归属研发单位为原则，归属国有为例外，但是资助机关可以行使介入权。总之，美、德、日等国家及台湾地区在处理政府投入项目成果知识产权归属问题时，都摒弃了“谁投资谁拥有”的经济学观念，放权让利、促进技术创新和科技成果的有效利用已成为这些国家和地区政府投入项目成果知识产权归属的基本原则。事实表明，美、德、日及台湾地区的这种归属原则使政府资助项目科研成果得到了迅速转化，从而极大地推动了这些国家及地区经济发展。

    三、我国政府科技投入项目成果知识产权归属原则的探讨

    我国由于长期以来实行计划经济，政府投入项目成果知识产权归属问题一直没有得到很好的解决。随着市场经济体制在我国的确立与完善，科技资源越来越被要求公平合理地配置。政府投入项目成果知识产权的归属原则急需明确，否则这类成果难以被充分利用，国有资产也将大量流失。

    笔者认为，鉴于政府科技投入的特点及目标，我国在处理政府投入项目成果知识产权问题时也应该坚持“放权”的原则。这种“放权”是有限的，其理由除公共利益的需要之外，还在于我国市场经济刚刚起步，市场自身转化科技成果的能力较弱，政府在推动科技进步方面起着关键的作用，因此，我国政府对其投入项目成果享有使用权和介入权更有必要。根据公共利益的需要和我国的国情，在解决政府投入项目成果知识产权归属问题上，应以“有限的放权”为总体指导思想，既要赋予研发单位及科技人员更多的自主权利，又要保障政府出于公共利益而享有的使用权和行政介入权。我国在确立政府投入项目成果知识产权归属时，应以“有限放权”为总体指导思想，并坚持三个基本的归属原则，即经济效率原则、利益平衡原则和激励创新原则。

    1．经济效率原则

    知识产权制度的根本目的在于对知识产品的生产和利用提供一种合理有效的机制，从而促进国家的经济增长。知识产品属于特殊的公共物品，它的生产需要高额的资本投入和大量的智力投入，但由于传媒的发达，知识产品在使用和消费过程中，更易造成“外部经济效应”和“搭便车”现象。如果将知识产品划归公有，那么人人都可以免费使用。其结果虽然暂时实现了知识产品的社会效益，但知识产品的生产者因难以收回成本而逐渐丧失进一步生产知识产品的积极性，从而影响了社会整体的经济效益。因此，在知识产品的产权安排上，不能简单采用公有的形式，而应该让生产者或研发单位拥有其知识产品的产权，排斥那些不愿付出成本而使用知识产品的行为，打击假冒和滥用。这一方面有利于保护生产者利益，维护其科技研究发展的热情，促进社会知识存量增长；另一方面更有利于知识产品的市场交易，使知识资产得到最优配置并被充分利用，从而促进国家经济增长。

    政府投入项目知识产权的归属同样应该遵守经济效率原则。如果政府更有能力使其项目成果得到最优配置并发挥其最大经济效益，那么由政府享有知识产权是合理的。但事实上，政府并不是经营实体，不受利润刺激，且经济责任分散。因此在市场经济条件下，政府作为产权主体往往是虚设的，政府很难通过自身行为实现知识资产效益的最大化。而作为受资方的研发单位则不同，它们往往是独立的法人而且是市场主体，其知识资产的生产及转化与其自身经济利益密切相联，因此它们一旦掌握了知识资产的产权，就会尽力通过市场实现其效益的最大化。由研发单位拥有项目成果知识产权，不仅符合知识资产本身特性，也符合政府科技投入的终极目标。

    在特殊情况下，政府也可能保留部分知识产权。这些情况包括：

    （1）当研究开发放弃其知识产权，而又无其他合适产权主体时，政府可保留该项知识产权；

    （2）政府出于国家安全或重大公共利益考虑而保留知识产权；

    （3）研究开发方没有在国外申请专利保护时，政府享有国外的该成果专利申请权；

    （4）政府科技投入并由政府公务员承担的科研基础项目知识产权归属于政府；

    （5）对于难以立即市场化且具有重大科技进步社会效应的基础性研究成果，适宜于由政府保留其知识产权。

    2．利益平衡原则

    知识产权的最优配置实际上也是知识资产拥有者和使用者之间权利义务的合理分配，是个人利益与公共利益，单位利益与国家利益的不断平衡。因此知识产权的经济效率原则不是绝对的。虽然知识产权归生产者拥有更有利于实现知识资产经济效益最大化，但极有可能造成技术垄断，使社会整体利益遭受损害，甚至阻碍科技进步。因此，个人利益与公共利益，单位利益与国家利益的平衡应该是知识产权归属制度关注的重点。我们在遵循市场规律，尊重智力劳动，并且使知识产品生产者的收益回报尽可能符合其付出成本的同时，必须注重国家对社会经济生活的干预和社会整体利益的维护。在知识产权配置上，以维护知识生产者利益为基础，以技术创新为目标，依法兼顾国家利益和公共利益；将个人利益和单位利益，国家利益和社会整体利益有机协调起来，做到既保护知识产权人的合法权益，又使社会公众及国家从智力成果的公开和转让中受益。

    政府投入项目成果知识产权的归属坚持利益平衡原则更有必要。一方面，不能因政府代表公共利益对项目进行了投入，而将其成果知识产权视为公有而忽视研发单位和成果完成人的合法权益；另一方面，也不能过度保护研发单位和成果完成人利益而损害公共利益和国家利益。在利益的平衡方面，政府扮演着重要角色。政府作为计划项目的投入者，代表公众承担了知识生产的资金成本。尽管这种投入的目标并非是利润，但是当知识资产的利用带来经济效益时，政府有权通过税收等方式收回部分或全部的资金作为进一步的科技投入或用来促进纳税人的社会福利。这正体现了个人利益与公共利益，单位利益与国家利益的平衡。同时，政府作为其投人项目的行政管理者，当研发单位不使用，不合理使用或非法垄断知识资产时，政府有权限制或取消其知识产权，或出于国家利益、重大公共利益考虑，对研发方知识产权强制许可或强制征收。

    3．激励创新原则

    知识资产的形成虽然离不开资金、设备、信息和管理，但智力是决定性因素，随着人类迈入知识经济时代，智力劳动成为社会进步的主要动力。可以说，智力劳动是一切知识产品产生的根本。因此，我们在构建知识产权归属制度时，应特别重视科技成果完成人的创造性劳动，使他们所获得的报酬尽可能符合其智力劳动投入成本，从而激励他们进一步开展技术创新。

    在政府投入项目中，虽然通常由研发单位拥有项目成果知识产权，但科技成果完成个人的正当权益不容忽视。科技人员与单位之间尽管存在雇佣关系，但这种雇佣关系并不能成为单位占有其科技人员智力劳动全部价值的理由。单位给予科技人员的工资只是一般科技劳动力的价格表现，科技人才的创造性成果给单位带来的巨额相对剩余价值和社会价值是工资不可比拟的。任何单位的科技成果都要依靠科技人员复杂、艰苦的创造劳动才能取得。这种创造性劳动在其关键性问题上往往没有现成的技术规范和工艺，如果没有科技人员解决这些难题，即使单位投入大量的资金和设备也不能获得新的技术成果。因此研发单位在给予科技成果完成人工资之外，应视成果完成情况确立科技成果完成人收益分享的法律制度，将科技人员的物质利益同科技成果的创造、转让和实施完全结合起来，并尽量使科技成果完成人的高智力劳动能够得到足够的利益回报，从而形成有效的科技创新机制。

    总之，政府科技投入项目成果知识产权安排，应该以“有限的放权”为总体思想，并坚持经济效率原则、利益平衡原则和激励创新原则。以上三个基本原则既有区别又有联系。经济效率原则强调项目成果应该被充分利用以实现其经济效益的最大化；这一原则既符合研发单位及个人意愿，也符合政府知识产权战略目标；利益平衡原则强调研发单位及个人利益与国家及社会利益的协调性，政府应保留对其投入项目成果的使用权和行政介入权。激励创新原则强调科技成果完成人在科技成果生产及应用中的重要地位和作用，只有通过法律加强对科技成果完成个人利益的保护，才能从根本上维护技术创新，促进科技进步。上述三个原则互相联系互为补充。其中，激励创新原则是根本的原则，它体现了“科学技术是第一生产力”的战略思想。创新是科技进步的原动力，只有不断创新，才能提高经济效率。但是在提高经济效率的同时，平衡各方利益是必要的，利益平衡是科技与经济可持续发展的重要保障。在处理政府投入项目知识产权问题上，必须同时坚持上述原则。

参考文献＝{1}刘诗白著，主体产权论，经济科学出版社，1998。

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