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网络实名制是指将网络用户的身份与其个人的真实身份建立一一对应关系的一种制度。网络实名制源自网络欺诈和侵权问题泛滥的现状。网络一方面给人们提供了一个虚幻的世界和释放自己内心的空间,同时又给一些别有用心的人提供了违法犯罪的便利。实行网络实名制是监管的需要,但因涉及到言论自由和隐私保护问题,一直备受争议。

一、网络实名制的发展历程

二、网络实名制的现状及问题

三、网络实名制的意义与作用

四、网络实名制实现的可行性分析

五、目前我国与网络实名制有关的法律法规、规章等简析

六、建立网络实名制、完善网络实名制法律制度


相关研究
从身份信息核查看网络实名制发展
阿拉木斯 中国电子商务法律网总裁 中国电子商务协会政策法律委员会副主任
一、网络实名制与我国电子商务法律建设
二、正确理解网络实名制的基础——公民身份信息核查
三、公民身份信息核查与相关权利之间的关系
四、公民身份信息核查与政府信息资源开发

一、网络实名制与我国电子商务法律建设

网络实名制是网络法制化的基础和保障。所有法制的前提都是法律主体的明确,所有权利、义务与法律责任的落脚点也都必然是真实可查的主体,所以,网络实名制一定是互联网法制的基础和前提。没有人知道对方是不是一条狗的虚拟世界注定只会助长侵害行为、违法行为、违法信息和不良信息的滋生和蔓延,互联网只能沦为低级趣味、阴暗心理、暴力、谩骂和发泄的温床,难以为社会所有效利用,互联网的秩序和治理也无从谈起,电子商务、电子政务、网络游戏、论坛、博客和网络社区等也都难以得到持续的发展。

虽然电子签名法的出台使我国的电子商务法律不再是一片空白,但从该法实施三年的情况看,目前我国的数字签名主要是应用在电子政务领域,在B2B电子商务和网上支付领域的应用虽有所进展,但还远未成为主流,至于面向消费者的电子商务领域,更可以说基本仍是一片空白。而在这之后,央行的《电子支付指引(第一号)》与商务部的《关于网上交易的指导意见(暂行)》相继出台,但由于这两个部门文件都是指引性质的文件,对实际状况无法产生明确的约束力。再加之我国的电子交易法的出台还是遥遥无期,所以,我国目前面向广大用户的电子商务法律制度还是非常薄弱的。法律制度的缺失直接导致交易欺诈、信息与资金的被盗、权利义务的不明确、责任的无法落实,制约了我国电子商务的发展。在具体交易过程中,目前更多地是靠交易双方之间的协调以及第三方交易平台的参与和担保来保障交易的安全,而这种第三方交易平台的参与和担保都是以交易主体的实名为前提的。其实,电子签名法的首要目的,也是要锁定主体的身份的。所以,可以说,网络实名制是电子商务法律建设的基础。

多年来我们探索我国电子商务法律环境的建设模式,得出的一条主要结论就是我们的电子商务法律环境一定是以“可信赖、有规则和有保障”为建设与发展的基本目标,这三个方面可以并行展开,但缺一不可,并且前一个是后一个的基础和前提,只有这三个方面的要件都具备,我们的电子商务法律环境才可以称得上是初步完善了。而其中的可信赖又包括三个方面,一是信息安全环境是可信赖的,二是参与主体是真实的,三是参与主体的信用记录是可察可信的。第一个是信息的安全,第二个是身份的安全,第三个是行为的安全,这些都是电子商务得以发展的最基本的要件。所以,从这个角度看,我们就不难理解国家出台的第一部电子商务法律为什么一定是以身份实名为主要目的的电子签名法,而这并不是我国的创举,迄今为止,所有国家、地区和组织的电子商务立法,基本都是从与网络身份实名密切相关的电子签名法或电子商务法开始的。而且,我们也就不难理解,在网络实名制的另一个领域——网络企业和网商实名制方面,北京工商局等被简称为“网店新规”的规定一颁布就引发了那么多人的强烈关注了。

而在网络实名制的另一个基础领域,公民个人身份网络实名制对于信息社会发展意义重大。它可以因有效确认主体而避免欺诈:如应用在网络交易中;可以因确认主体而确认权利,如应用在虚拟财产保护中;可以因确认主体而避免风险,如应用在网络交友中;也可以因确认主体而使网络应用更加规范有序,如应用在论坛、博客与网络社区中;还可以因确认主体而保护主体的相关权利,使网络信息能够作为有效证据被采信,如应用在电子邮件和即时通信中。

当然,笼统地讲网络实名制意义并不大,也容易引发质疑和争议。我们说,由于网络应用千差万别,用户需求各不相同,所牵扯的已有权利和新型权益纷繁复杂,所以网络实名制的推广不可“一刀切”。网络实名制的意义在于便于政府管理,使网络应用更加规范化、可持续发展,但是同时也要充分考虑不同应用形态的实际情况,广大网民的权益和感受,网络实名制的发展需要在不断探索的基础上循序渐进,需要充分平衡各方面的利益,寻找最佳的切入点、切入时机和方式。比如,“前台匿名、后台实名”的网络实名方式就可以有效平衡政府监管和保护个人信息之间的关系,可以在这样类似方案的基础上探索不同网络应用领域适用的实名化解决方案。但有一点是可以肯定的,切实可行的网络实名制的施行一定是网络经济与信息社会可持续发展和有效利用的大势所趋。

在《商务部关于网上交易的指导意见(暂行)》中就明确规定:“交易各方在交易前要尽可能多的了解对方的真实身份、信用状况、履约能力等交易信息,可以要求对方告知或向交易服务提供者询问,必要时也可以向有关管理、服务机构查询。”

二、正确理解网络实名制的基础——公民身份信息核查

一方面,网络法制建设需要网络实名制的保障,而另一方面,在我们这个世界人口第一大国同时也是网民数量第一大国,落实网络实名制不仅是一项巨大、复杂且极具探索性的工程,由于其中难免牵扯服务者、使用者和被查询者之间各种已有及新型权利的冲突,其推广和实施也难免会遇到各种各样的问题和疑虑。网络实名制,尤其是个人身份的核查服务的推广和发展其实也同样需要法律的认可和保护,需要全社会的理解支持和共同努力,需要政府、企业、第三方服务者、用户和媒体的相互理解与配合。毕竟,这个制度充分实现后,受惠的绝不仅仅是管理者,更应是广大的网民、网商和参与电子商务的企业。而目前我们所看到的针对个人身份信息核查服务的疑虑和误解主要是下面三种:

第一个误解:公民身份信息核查是“想查谁就查谁,想怎么查就怎么查”。

最近我经常听到针对公民个人身份信息核查的质疑:怎么可以想查谁就查谁呢,那不是只有公安机关才有权做的吗?这样的疑虑可以理解,但显然都是非信息社会、非网络社会、非信用社会思维方式才会有的顾虑。我们说,在信息社会、网络社会、信用社会,要想实现信息利用的最大化,实现我们以前想都不敢想的商务、政务、学习、工作、社区活动等都搬到网上实现,对于网络主体的基本信息和必要的信用信息,就是要“想查谁就查谁”。而这些大量的查询的实现,不可能都要通过公安机关的亲自参与才能实现。您用几分钟就可以完成的一笔网络交易,难道要通过复杂的程序,花费大量的时间和路费跑到对方所在地的派出所委托他们帮你查实对方的真实身份吗?信息的充分公开、利用,国家公权力部分下放,网民自组织、自救济等都是网络社会的主要特征。

而且,公民身份信息核查绝对不是“想查谁就查谁,想怎么查就怎么查”,而是公民个人在进行社会和经济活动时,向有关机构或交往个体(称其为“核查人”)主动提交身份证件,核查人将公民(称为“被核查人”)主动提交的姓名、身份号码等信息通过网络、手机短信等通道传送至公安部“全国公民身份信息数据库”进行比对,得到“一致”或“不一致”的比对结果,如果“一致”还可以进一步比对照片,以确认照片与身份证提交者本人是否一致,不提供任何其他信息。这样,公民身份信息的核查只是可以做到对已知信息的真伪核实,当核查人不知道被核查人的公民身份信息时无法进行核对。

也就是说,公民身份信息核查不是想怎么查就怎么查,是建立在双方合意的基础上的有利于社会发展的合法使用。

据统计,自公民身份核查服务开通以来,已为银行、金融监管机构、电子商务、公证等行业累计核查1亿余次,发现了400万起疑似假证信息。这也意味着公民身份信息核查服务规避了约400万起潜在的身份信息欺诈事件,在预防和减少假冒欺诈违法犯罪及其带来的经济损失方面发挥了重要作用。公民身份信息核查的巨大社会意义,不言而喻。换个角度思考,如果该服务系统确实侵犯了公民的隐私权等合法权益的话,必定带来身份信息、照片等“泄露”后的相应侵权后果,但在该服务推出四年多的时间里,我们没有看到一例因身份信息泄露而被侵害的案例。那么,如果一项措施或制度为很多人带来了利益、避免了风险,而又无明显的损害,我们就可以基本认定这项措施或制度是良性的,是应该得到社会肯定和支持的。

第二个误解,公民个人身份信息只有国家有关部门才有权掌握,被一家公司所控制是对其权利的侵犯。

对于这个问题,我们经调研发现作为企业的国政通公司并不拥有任何公民身份信息,这些信息只存在于公安部的全国公民身份号码查询服务中心,国政通只是提供了对这些信息进行核查的渠道和技术手段,并开发了部分增值服务,同时国政通公司提供的服务并不妨碍公民直接查询相关身份信息。所以,公民身份核查中作为政府信息的个人身份信息是完全掌握在政府中的,第三方只是提供技术服务和渠道,并不掌握个人信息本身,不存在未经许可泄露给第三方的问题,也不存在第三方公开和利用公民个人身份信息的问题。
第三个误解,公民身份信息核查应取得行政许可的授权,否则就是违反行政许可法。

根据我国行政许可法第二条的规定:“本法所称行政许可,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。”也就是说,只有确认公民或组织是否有权从事某项特定活动的时候,才有经行政许可的必要,而公民身份信息核查本质上只是对已有信息的确认,不属于“从无到有”的公开,而是依申请的“从有到有”的求证,并不属于我国行政许可法要求只有经行政许可才可以从事的活动范围,只要通过相关职能部门的审批就可以实施。

三、公民身份信息核查与相关权利之间的关系

个人身份网络实名制对于电子商务、信息化和信息社会的法制化、规范化具有重要作用,也是信用社会建立和发展的必备条件。在我国,个人身份网络实名制是一项前无古人的开创性工程,同时也需要法律和社会公众的更多的支持,其中包括如何理解个人身份核查与个人信息保护、隐私权、肖像权等相关权利之间的关系。

对于如何理解个人网络实名与个人信息保护、隐私权、肖像权等相关权利之间的关系,针对近来有的人对于国政通公司提供的公民身份信息核查服务的合法性的质疑,作为电子商务实名制课题的案例我们做了些调研,希望能把其中的法律关系和问题弄清楚。

个人身份网络实名与个人信息保护的冲突主要体现为公民个人身份信息的网络核查是否会侵犯个人隐私权、肖像权等相关权利。对此,我们的观点如下,确切地说,公民身份信息核查是比对而不是查询。也就是说,身份信息核查用户对对方身份进行查询之前需要已经知道对方的真实姓名和身份证号码,相当于已经获得被查询方的授权,只是需要进步确认身份信息的真伪,而通过网络、手机短信等方式核实。这样,对于已经披露的身份信息进行真伪比对,本质上不存在侵犯信息中包含的隐私权的可能。而且,身份证上的信息是否属于隐私范畴,是十分值得商榷的,身份证和名片类似,本身就是为了拿给执法者和相关方展示的,把这种随时公开的信息定义为“隐私”是有问题的。

公民的姓名等信息属于个人信息中的基本信息,既然我们想让网络社会承担现实社会的更多功能,就必须充分有效利用这些基本的身份信息,把这些信息用活、用好,而这一切的前提就是以适当的方式公开这些基本信息。这其中对于个人信息公开与保护之间的平衡的度的掌握,类似于我们在知识产权保护与公开、利用之间的平衡点的控制,单方面地绝对强调个人信息的保护或公开都是有害的。

对于公民身份信息核查与个人肖像权的冲突,需要说明的是侵犯肖像权主要指的是对肖像的商业性利用,而这种在已经拿到对方的身份证或身份证复印件等情形的前提下通过网络对肖像与主体其他信息的吻合性的查询不属于商业性利用肖像的范畴。举一个简单的例子,你去一家酒店入住,酒店需要拿你的身份证核对并留存复印件,而目前的个人身份网络核查在照片比对上就类似于这样一个复制过程,不同在于公民身份核查是通过网络完成的,同时还是带有功能性的复制,与酒店过程不同在于产生的“复制件” 不可传播。由于该过程是以当事人的许可为前提的,我们也就不可能去起诉那台复印机的生产厂商,说他们的技术服务侵犯了肖像权。

四、公民身份信息核查与政府信息资源开发

我们国家不仅是世界人口数量第一大国,网民数量第一大国,在网络游戏、博客、论坛、网上购物和C2C电子商务等网络应用方面,也创造了世界网络经济中的亮点。其中网络游戏在网民中的应用比例已经达到58.3%,远高于美国35%的水平。对于这样一个巨大、活跃且广泛应用的市场,没有便捷、高效、权威、稳定的身份核查体制以及建立在身份核查体制基础上的信息安全体系、信用记录体系作保障是不可想象的。而反过来,如果我们在网络实名制方面取得了进步,就是对世界网络应用制度化、规范化和法制化的巨大贡献。

而如何有效地把我们这个世界上最大人口数据库建立起来、利用起来,为虚拟经济和实体社会活动服务,其中不仅涉及个人信息利用与保护、政府信息公开等问题,还有一个很关键的问题就是作为个人信息同时也是政府信息的全国公民身份信息数据库的充分、有效利用的问题,即政府信息资源开发利用的问题。

所谓信息资源开发,主要是指电子信息资源开发。电子信息资源开发起主导(关键性)作用的是各国政府所颁布的政策和战略。美国政府把信息资源的开发和利用作为发展信息产业的基础和核心,作为国家信息化建设的关键和重点。1985年12月,美国颁布了《美国联邦信息资源管理政策》;1987年8月,美国发表了《电子信息收集的政策指南》;1990年,美国全国图书馆与信息科学委员会发表了《公共信息准则》;1993年9月,克林顿政府制定、颁布了NII计划,并于随后提出了NJII行政计划,这两个计划的宣布和实施,标志着信息资源的战略地位在美国全面确立,同时也宣告了信息资源的开发和利用进入一个新的历史发展时期。美国政府的信息资源开发战略则包括以下内容:①政府和私营企业密切合作,保证资金的投入。②重点建设数据库资源,促进网络信息资源的开发,美国目前经过注册的数据库大概有三万多个,而且它们有共同的特点——规模大、信息容量大、功能齐全、更新较快,商业化程度较高。③加强信息政策法规研究,创造信息资源开发的良好环境。

为了振兴日本的数据库产业,日本数据库产业协会提出了很多的方案。其中,1996年提出的《日本国数据库准备出境方案》内容包括9点:①促进公共数据库的公开和流通;②税收方面实行优惠待遇;③官方和民间共同承担建设数据库的任务;④提高数据库利用技术和培养技术的人才;⑤明确数据库著作权权力;⑥促进数据库的国际流通;⑦推进技术开发工作;⑧按行业建设不同类型的数据库;⑨促进地方数据库产业的发展。

从发达国家政府的政府信息资源利用政策我们可以看到,他们非常重视政府信息资源的开发利用及政府与民间的合作,积极鼓励社会力量共同参与政府信息资源的开发利用,充分发挥政府信息资源的作用,为社会服务。确实,政府信息资源充分开发利用是信息社会发展的基础条件,其投入和工作量、社会服务量巨大,且有的需要很强的专业性和技术性,不可能完全由政府承担,应鼓励社会力量的参与,实现多样化、个性化、满足市场需求的社会服务。这方面,我们注意到,在我国《2006━2020年国家信息化发展战略》中的“(六)加强信息资源的开发利用”中明确提出:

“建立和完善信息资源开发利用体系。加快人口、法人单位、地理空间等国家基础信息库的建设,拓展相关应用服务。引导和规范政务信息资源的社会化增值开发利用。鼓励企业、个人和其他社会组织参与信息资源的公益性开发利用。

加强全社会信息资源管理。规范对生产、流通、金融、人口流动以及生态环境等领域的信息采集和标准制定,加强对信息资产的严格管理,促进信息资源的优化配置。实现信息资源的深度开发、及时处理、安全保存、快速流动和有效利用,基本满足经济社会发展优先领域的信息需求。”

总之,信息社会的发展是大势所趋,要想使信息社会发展具备足够的动力和安全性,完善的法制、信用机制和信息安全保障措施必不可少,而这一切都是要建立在行为主体身份确认的基础上。实现我国公民身份的确认机制的全面、准确、便利,是实现信息社会法制、信用机制、信息安全保障机制的基础性工程,前无古人、工程量巨大、社会需求极其广泛且多样化,需要国家政策法律层面的支持、需要全社会的理解与支持、需要社会力量的积极参与、需要在操作中平衡个人信息保护与利用的关系。只有这样,才能让个人信息取之于民、用之于民、造福于民!

 

 

 

 
 

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